Construir em Solos rústicos – foi publicada esta segunda feira em Diário da República

O mercado habitacional em Portugal enfrenta uma crise estrutural caracterizada por um profundo desequilíbrio entre a oferta de habitação e a capacidade financeira das famílias. No final de 2024, o rácio preço/rendimento em Portugal era o mais desfavorável no quadro europeu, com o preço médio dos imóveis a crescer a um ritmo quatro vezes superior ao rendimento médio desde 2015. O colapso na construção nova acentuou esta realidade.

Como resposta a esta dinâmica recessiva, o Governo de Portugal desenhou o plano estratégico “Construir Portugal”, introduzindo reformas no ordenamento do território para disponibilizar solos para habitação a custos acessíveis. O pilar legislativo desta reforma iniciou-se com a publicação, no Diário da República n.º 252/2024, Série I, de 30 de dezembro, do Decreto-Lei n.º 117/2024. Embora frequentemente referida no debate público e em minutas preliminares como “Lei n.º 117/2024 no Diário da República n.º 250”, a designação jurídica oficial corresponde ao Decreto-Lei n.º 117/2024. Este diploma procedeu à sétima alteração ao Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT).

A contestação social e técnica que se seguiu à sua publicação levou a Assembleia da República a avocar o diploma para apreciação parlamentar, culminando na aprovação de alterações profundas através da Lei n.º 53-A/2025, de 9 de abril. Este novo ato legislativo introduziu limites rigorosos ao regime de reclassificação simplificada, redefinindo o papel das autarquias, dos promotores privados e das entidades de coordenação regional.

O Regime Original do Decreto-Lei n.º 117/2024: Mecanismos e Controvérsias

O Decreto-Lei n.º 117/2024 introduziu o Artigo 72.º-B no RJIGT, criando um regime excecional de reclassificação simplificada de solos rústicos para solo urbano. O intuito do legislador era permitir que terrenos não urbanizáveis pudessem ser convertidos de forma célere, desde que a finalidade exclusiva fosse a promoção de habitação e respetivos usos complementares.

A Fórmula de Cálculo do Valor Moderado e as Suas Fragilidades

O regime original assentava na criação do conceito de “Habitação de Valor Moderado”. A lei determinava que o preço de venda por metro quadrado de área bruta privativa ficaria sujeito a limites máximos estritos para evitar a comercialização no segmento de luxo. O cálculo deste teto baseava-se em referências estatísticas do Instituto Nacional de Estatística (INE): o valor de comercialização não podia exceder $125\%$ da mediana de vendas do concelho onde o imóvel se situava ou, em alternativa, $225\%$ da mediana nacional. A indicação de que o imóvel se enquadrava neste regime controlado tinha de ser obrigatoriamente inscrita no registo predial e explicitada em todos os contratos de promessa de compra e venda (CPCV) e escrituras de transmissão. O incumprimento desta obrigação legal ou dos limites de preço fixados determinava a anulabilidade do ato jurídico.

Apesar do cariz regulador, este modelo de cálculo foi alvo de duras críticas técnicas. Estudos de impacto revelaram que, devido às disparidades geográficas do mercado nacional, o limite de 125% da mediana concelhia resultaria, em cerca de metade dos municípios portugueses, num preço superior ao valor real praticado no mercado local livre. Em consequência, a habitação dita de “valor moderado” exigiria taxas de esforço superiores aos 35% recomendados, tornando-se inacessível para a classe média e para as famílias vulneráveis.

Proteções Ambientais e Critérios Territoriais Iniciais

Sob o Decreto-Lei n.º 117/2024, a reclassificação de solo rústico ficava dependente da contiguidade física com áreas urbanas preexistentes para assegurar a coerência do crescimento urbano, instituindo-se contudo uma exceção para a habitação destinada ao alojamento de trabalhadores agrícolas, que podia ser edificada em áreas rústicas isoladas. O diploma impunha que pelo menos % (ou a proporção de frac{700}{1000}) da área de construção acima do solo fosse afeta a esta habitação de valor moderado ou pública. No que respeita às restrições ecológicas, o diploma proibia a reclassificação em terrenos integrados na Reserva Agrícola Nacional (RAN) e na Reserva Ecológica Nacional (REN), bem como em áreas classificadas ou abrangidas por programas especiais da orla costeira e albufeiras de águas públicas. Contudo, especialistas apontaram debilidades no texto inicial por não excluir explicitamente da REN áreas críticas de infiltração, recarga de aquíferos e encostas com elevado risco de erosão ou instabilidade de vertentes, que constituem a maior mancha geográfica daquela reserva em território nacional.

Especulação Imobiliária e os Alertas Autárquicos

A descentralização das decisões de reclassificação para o nível municipal gerou preocupações profundas no ecossistema político local. Autarcas e associações de cidadãos alertaram para o risco de o regime excecional funcionar como um catalisador de práticas especulativas e corruptivas, onde terrenos rústicos adquiridos a baixo custo seriam valorizados artificialmente através de decisões administrativas camarárias discricionárias.

O presidente da Câmara Municipal de Portimão, Álvaro Bila, destacou publicamente a urgência de estabelecer mecanismos de monitorização e fiscalização extremamente rigorosos por parte do Estado e das autarquias para impedir irregularidades e desvios ao espírito da lei. O setor alertava que a criação de novas frentes urbanas rurais exigia um acompanhamento técnico exaustivo para evitar o enriquecimento injustificado de proprietários privados em detrimento do planeamento ordenado do território.

Para mitigar estes riscos de especulação imobiliária, o legislador desenhou garantias e procedimentos administrativos específicos:

A Reforma da Lei n.º 53-A/2025: O Novo Paradigma do Planeamento

A aprovação da Lei n.º 53-A/2025, de 9 de abril, representou um ponto de viragem, corrigindo as falhas estruturais do Decreto-Lei n.º 117/2024 e introduzindo um quadro muito mais exigente para promotores imobiliários e municípios.

1. Eliminação do “Valor Moderado” e Substituição por Conceitos Consolidados

A alteração mais significativa consistiu na abolição do conceito controverso de “habitação de valor moderado”. O Parlamento substituiu esta métrica pelos regimes jurídicos já consolidados na legislação nacional: a habitação pública, o arrendamento acessível (sujeito aos limites do Decreto-Lei n.º 68/2019, de 22 de maio) e a habitação a custos controlados (HCC). Ao abrigo do regime de HCC, os preços de venda deixam de estar expostos às flutuações das medianas de mercado do INE, passando a ser calculados com base nos custos reais de construção e promoção imobiliária homologados, sobre os quais o promotor apenas pode aplicar uma margem de lucro máxima de $6\%$.

2. Controlo e Tutela Regional: O Parecer das CCDR

No regime anterior, a reclassificação de solo rústico privado era decidida quase em exclusivo pelas autarquias, o que gerava receios de arbítrio local. A Lei n.º 53-A/2025 introduziu uma nova camada de tutela administrativa: sempre que o solo a reclassificar seja de propriedade privada (ou não exclusivamente pública), o processo fica obrigatoriamente sujeito à emissão de um parecer por parte da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) territorialmente competente. Embora este parecer não seja vinculativo, a sua ausência impede o prosseguimento do processo simplificado. O legislador estabeleceu um prazo rigoroso de 20 dias úteis para a emissão deste parecer pelas CCDR, sob pena de se verificar um diferimento tácito favorável, procurando assim evitar a paralisia burocrática dos projetos.

3. Exigência de Provas de Viabilidade Económica e Infraestruturação

Para além do parecer da CCDR, os promotores imobiliários privados são agora obrigados a apresentar, aquando do pedido de reclassificação, um conjunto de estudos técnicos complexos e fundamentados:

• Demonstração do impacto da carga urbanística: É obrigatório provar a capacidade do sistema de infraestruturas existente para absorver o novo desenvolvimento urbano, quantificando o impacto nas redes de água, energia, saneamento e acessos.

• Previsão de encargos: O promotor deve assumir e orçamentar todos os custos associados ao reforço das redes públicas preexistentes e à manutenção das novas infraestruturas a criar.

• Viabilidade económico-financeira: Exige-se a demonstração prévia das fontes de financiamento contratualizadas ou capitais próprios necessários para a execução das obras de urbanização, impedindo a aprovação de projetos de cariz puramente especulativo que não tenham garantias de execução.

4. Alargamento Drástico das Exclusões Ambientais na REN

A Lei n.º 53-A/2025 corrigiu as lacunas de proteção ecológica do diploma anterior ao alargar as áreas da REN onde é expressamente proibido proceder à reclassificação de solo rústico para solo urbano, mesmo que se destine a fins de habitação pública ou acessível. A proibição passou a abranger de forma clara as faixas terrestres de proteção costeira, águas de transição, leitos e faixas de proteção de cursos de água, lagoas, albufeiras que assegurem a conectividade ecológica, zonas ameaçadas pelo mar ou cheias, e todas as áreas estratégicas de infiltração hídrica, recarga de aquíferos, risco hídrico elevado e vertentes instáveis.

O Novo Regime de Suspensão de Normas e Adequação dos PDM (Artigo 199.º)

A transição dos PDM para as regras de classificação bidimensional de solo (urbano e rústico), instituída pelo RJIGT em 2015, representava um foco de grande instabilidade para o setor imobiliário. O prazo limite de 31 de dezembro de 2024 gerava o perigo de suspensão automática das regras aplicáveis às áreas de expansão urbana em mais de 180 municípios portugueses que ainda não tinham concluído as suas revisões.

A Lei n.º 53-A/2025 alterou profundamente o Artigo 199.º do RJIGT para mitigar os efeitos desta transição e afastar a sanção automática:

• Decretamento Não Automático: A suspensão das normas dos PDM em incumprimento deixou de ocorrer de forma imediata. A suspensão tem de ser expressamente decretada pela CCDR competente, após audição prévia do município.

• Oposição e Prova de Diligência: A CCDR não pode decretar a suspensão se o município provar que o atraso no processo de revisão ou alteração do PDM se deve a motivos não imputáveis à autarquia ou se o plano estiver em fase final de conclusão. O período de levantamento de suspensão será definido com base no tempo estritamente necessário para finalizar a revisão do plano territorial.

• Salvaguardas de Continuidade: Ficou estabelecido que as suspensões decretadas nunca afetam áreas que já adquiriram características materiais de solo urbano, operações com obras de urbanização em curso ou parâmetros urbanísticos já titulados por Pedidos de Informação Prévia (PIP) aprovados ou projetos de arquitetura deferidos. Do mesmo modo, a suspensão não impede a realização de operações urbanísticas cujos fins se enquadrem na reclassificação simplificada para atividades económicas ou para os fins habitacionais previstos no Artigo 72.º-B.

Balanço de Execução e Estatísticas do Setor (2025-2026)

Apesar da ambição do plano “Construir Portugal” e da urgência na criação de habitação pública, o balanço de aplicação prática deste regime excecional de reclassificação simplificada de solos rústicos revela-se extremamente contido.

Dados oficiais disponibilizados pelo Governo e compilados pelas associações do setor em fevereiro de 2026 indicavam que, decorrido um ano sobre a entrada em vigor do regime, tinham sido registados apenas 20 procedimentos de reclassificação em todo o país.

Deste total, dois procedimentos incidiram sobre solo já classificado como urbano, representando apenas alterações de categoria interna de uso do solo. Os restantes 18 procedimentos representaram a efetiva conversão de solo rústico em solo urbano ao abrigo deste enquadramento legal, dos quais 14 estavam concluídos com sucesso e 4 permaneciam em fase de instrução.

Os municípios envolvidos nestes 18 procedimentos de reclassificação distribuem-se de forma dispersa pelas várias regiões do território nacional, conforme apresentado na tabela abaixo:

Análise Crítica da Baixa Adesão

A fraca expressão numérica deste mecanismo habitacional decorre de constrangimentos estruturais introduzidos pelas alterações da Lei n.º 53-A/2025. Promotores imobiliários e associações do setor, como a Associação Portuguesa de Promotores e Investidores Imobiliários (APPII), alertam que as novas regras parlamentares reduziram significativamente a margem de ação e o interesse financeiro dos investidores.

Em primeiro lugar, a exigência de apresentar prova de financiamento contratualizado antes da submissão do projeto revelou-se um obstáculo intransponível, uma vez que as instituições financeiras recusam conceder linhas de crédito firmes para projetos cuja viabilidade depende de uma reclassificação de solo rústico ainda não aprovada pela assembleia municipal.

Em segundo lugar, a necessidade de passar pelo crivo das CCDR acrescentou uma camada de escrutínio que, embora elogiada por técnicos municipais por garantir maior transparência, aumentou a morosidade e a complexidade burocrática de processos que se pretendiam céleres.

Em terceiro lugar, a substituição da “habitação de valor moderado” pelos regimes de custos controlados retirou atratividade comercial aos projetos, pois muitos promotores consideram inviável operar com uma margem de lucro limitada a $6\%$ num cenário de custos de construção e de mão de obra elevados. Em consequência, grande parte dos pedidos de reclassificação simplificada submetidos até 2026 focou-se na instalação de atividades industriais, áreas de armazenagem, logística ou portos secos (ao abrigo do Artigo 72.º-A), em detrimento da promoção habitacional do Artigo 72.º-B.

Implicações para Proprietários e Investidores

A reforma introduzida pela Lei n.º 53-A/2025 ao Decreto-Lei n.º 117/2024 reequilibrou a balança entre a necessidade premente de criar habitação acessível e o imperativo de proteger o território e evitar a especulação imobiliária. Para os proprietários de terrenos rústicos e para os investidores do setor construtivo, este enquadramento legislativo desenha um novo cenário operacional que exige uma abordagem técnica rigorosa e estratégica.

Recomendações Estratégicas para Proprietários e Promotores

Os proprietários que pretendam valorizar terrenos rústicos através da reclassificação para fins residenciais devem ter em conta as seguintes diretrizes:

• Avaliação Geográfica de Contiguidade: O terreno deve confinar obrigatoriamente com o perímetro de solo urbano consolidado preexistente. Terrenos rústicos isolados estão excluídos deste regime simplificado, exceto se o projeto se destinar de forma exclusiva ao alojamento de trabalhadores agrícolas.

• Análise Prévia de Restrições Ambientais: É essencial realizar um estudo de diagnóstico físico ao terreno para garantir que a área não se sobrepõe a faixas de proteção da REN (como leitos de cheia, dunas ou arribas) ou a solos de classe A e B integrados na RAN, onde a reclassificação é juridicamente inviável.

• Estruturação de Parcerias: Atendendo à exigência de afetar pelo menos 70% da área total de construção acima do solo a habitação pública, arrendamento acessível ou custos controlados, os investidores devem desenhar modelos de negócio sustentáveis. Isto passa pela criação de parcerias com cooperativas de habitação, fundos de investimento dedicados ao segmento acessível ou pela contratualização de programas de promoção conjunta com os próprios municípios, que podem acionar apoios fiscais e financiamentos ao abrigo do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR).

• Planeamento com Horizonte Temporal Limitado: O regime especial de reclassificação simplificada do solo rústico para habitação tem um caráter temporário muito restrito, estando em vigor por um período de quatro anos, contados a partir de 31 de dezembro de 2024. Os proprietários têm até ao dia 31 de dezembro de 2028 para requerer e aprovar a conversão dos seus terrenos ao abrigo destas regras excecionais. Findo este prazo, qualquer prorrogação dependerá de uma avaliação legislativa na Assembleia da República, voltando os procedimentos pendentes e futuros a estar sujeitos às regras gerais e mais lentas de revisão ordinária dos PDM

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